In-house, czyli monopol gminy

Sejm uchwalił przepisy, które z dnia na dzień wyeliminowały konkurencję na wielu rynkach, a na niektórych wręcz uniemożliwiają prowadzenie działalności gospodarczej przez wiele przedsiębiorstw prywatnych

Przyjęta przez sejm kilka tygodni temu nowelizacja Prawa zamówień publicznych zawiera rozwiązania, które mogą doprowadzić do ograniczenia, a nawet wyeliminowania konkurencji na wielu rynkach związanych z zamówieniami publicznymi. Chodzi tu o zamówienia in-house wdrażane do polskiego prawa w kształcie inspirowanym regulacjami unijnymi. Istotą tej koncepcji jest przyznanie jednostkom sektora finansów publicznych, w tym gminom, prawa do udzielania zamówień podmiotom przez nie kontrolowanym (a więc np. spółkom komunalnym) z pominięciem procedury przetargowej. Warunkiem jest wykonywanie przez dany podmiot działalności w przeważającej części na rzecz gminy. W przyjętej przez sejm nowelizacji pułap ten został określony na poziomie ponad 90 proc. działalności kontrolowanej spółki.
Mając na względzie znaczną aktywność gmin na wielu rynkach związanych z usługami użyteczności publicznej, można spodziewać się, że po wejściu w życie wspomnianej nowelizacji zechcą one przejąć te rynki za pośrednictwem własnych spółek komunalnych. W konsekwencji, zamiast organizowania przetargów pozwalających na wyłonienie najkorzystniejszej cenowo i jakościowo oferty na świadczenie takich usług, zostaną one przekazane z wolnej ręki bezpośrednio spółce komunalnej. Może to dotyczyć w szczególności usług z zakresu szeroko pojętego oczyszczania gmin, utrzymania zieleni, konserwacji oświetlenia czy transportu lokalnego.
W przypadku niektórych usług komunalnych odstąpienie przez gminy od organizowania przetargów będzie oznaczać wyeliminowanie z rynku wielu przedsiębiorstw prywatnych (często małych i średnich), które w nich uczestniczyły, oferując konkurencyjne ceny. W konsekwencji należy się spodziewać wzrostu cen tych usług. Zapłacą za to gminy z naszych podatków. Ale wzrost cen nie będzie jedyną negatywną konsekwencją nowych regulacji. Funkcjonowanie spółek komunalnych w środowisku pozbawionym presji konkurencyjnej może sprzyjać różnego rodzaju nieprawidłowościom, z zagrożeniami korupcyjnymi włącznie.
Kolejną słabością uchwalonych przez sejm przepisów w zakresie dotyczącym zamówień in-house jest brak precyzji zaproponowanych rozwiązań, będących wyłączeniami z obowiązku organizowania przetargów. Bez trudu można wyobrazić sobie tworzenie przez gminy i inne podmioty publiczne uprawnione do korzystania z in-house, spółek zależnych świadczących usługi w systemie bezprzetargowym na rzecz zleceniodawcy.
Analizowana nowelizacja wprowadza kolejne antykonkurencyjne zmiany na rynku odpadów komunalnych. Przeprowadzona bowiem przez poprzedni rząd i parlament nowelizacja ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (obowiązująca od 2012 r.) w istotny sposób ograniczyła konkurencję na tym rynku. Zamiast prawa właścicieli nieruchomości do wyboru firmy świadczącej usługi wywozu odpadów, wprowadzono system dający gminom prawo organizowania przetargów na świadczenie takich usług. Mimo wprowadzonego ograniczenia konkurencji przedsiębiorcy prywatni mogą jednak nadal ubiegać się o zlecenia od gmin, konkurując w przetargach. Tymczasem przy okazji najnowszej nowelizacji Prawa zamówień publicznych znoszony jest obowiązek organizowania przez gminy przetargów na rzecz możliwości zlecania tych usług z wolnej ręki spółkom komunalnym na zasadzie zamówień in-house. Tym samym, niejako z dnia na dzień, wyeliminowana zostaje z tego rynku konkurencja oraz możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez wiele przedsiębiorstw prywatnych.
Warto zwrócić uwagę, że zmiany dotyczące zamówień in-house będą miały wpływ nie tylko na rynki komunalne, ale także na wiele innych rynków, na których organizowane są przetargi przez instytucje publiczne zobowiązane do stosowania Prawa zamówień publicznych.
Na obecnym etapie prac legislacyjnych trudno mieć nadzieję na wyeliminowanie z ustawy szkodliwych dla rynku przepisów. Wydaje się jednak, że planem minimum powinno być doprecyzowanie zapisanej w nowelizacji koncepcji zamówień in-house w taki sposób, aby uniemożliwić lub choćby znacznie utrudnić nadużywanie tego wyłączenia.

Autorka: dr Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel