Paweł Pelc: Nadzór przez rozproszenie?

AUTOR: Dr Paweł Pelc - radca prawny, były wiceprezes UNFE, były wiceprzewodniczący KPWiG i były zastępcą przewodniczącego KUiFE

Sejm rozpoczął prace nad nową ustawą o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, która ma także zawierać regulacje dotyczące tzw. przymusowej likwidacji instytucji finansowych. Regulacje te mają być implementacją unijnych dyrektyw, dotyczących instytucji finansowych i systemów gwarantowania depozytów. Ich głównym celem jest ograniczenie możliwości finansowania pomocy dla tych banków ze środków publicznych. Jest to efekt doświadczeń krajów Europy Zachodniej z okresu kryzysu finansowego, kiedy państwa te hojnie wspierały swoje banki.

Poprzednia koalicja rządząca pracowała nad tymi rozwiązaniami bardzo powoli, w efekcie nie doszło do implementacji rozwiązań wymaganych przez Unię Europejską na czas i Polska została pozwana przez Komisję Europejską za opóźnienie w implementacji wymaganych przez UE regulacji.

Projekt wypracowany przez poprzedników został przyjęty już przez obecny rząd i skierowany do sejmu. I od razu wywołał daleko idącą dyskusję, bo przy okazji implementacji rozwiązań unijnych postanowiono wprowadzić szereg rozwiązań nieprzewidzianych przez UE. W szczególności projekt przewiduje objęcie procedurą przymusowej likwidacji spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, mimo że dyrektywa tego nie wymaga. Projekt przewiduje także drastyczne kary nakładane na instytucje finansowe przez BFG oraz pogorszenie sytuacji deponentów, posiadających depozyty powyżej kwot gwarantowanych przez BFG.

Kluczowym rozwiązaniem, przesądzonym także przez poprzedni rząd, było uznanie, że organem przymusowej restrukturyzacji instytucji finansowych będzie Bankowy Fundusz Gwarancyjny, który uzyska szereg daleko idących uprawnień administracyjnych i de facto nadzorczych w stosunku do banków i innych instytucji finansowych. Po powołaniu w ubiegłym roku organu nadzoru makroostrożnościowego w postaci Komitetu Stabilności Finansowej, powierzenie roli organu przymusowej restrukturyzacji BFG powoduje, że w praktyce banki i część innych instytucji finansowych będą podlegać trzem „nadzorcom”, mogącym wpływać na ich funkcjonowanie za pomocą różnych instrumentów prawnych. Są to: Komisja Nadzoru Finansowego (jako organ nadzoru mikroostrożnościowego), Bankowy Fundusz Gwarancyjny (jako organ przymusowej restrukturyzacji) oraz Komitet Stabilności Finansowej (jako organ nadzoru makroostrożnościowego). Ponadto na funkcjonowanie banków i innych instytucji finansowych wpływ mogą mieć działania i rozstrzygnięcia organów nadzorczych na szczeblu UE. W efekcie istnieje duże ryzyko, że banki lub inne instytucje finansowe mogą znaleźć się w sytuacji sprzecznych oczekiwań poszczególnych nadzorców, a nawet konfliktu między tymi podmiotami. Taka sytuacja może w istotny sposób negatywnie wpływać nie tylko na stabilność funkcjonowania instytucji finansowych, ale także na interesy ich klientów, o które niezależnie od wskazanych wyżej organów troszczy się także Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Prace nad nową ustawą o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym pokazują także, jak trudno jest przeszczepić na polski grunt rozwiązania wypracowane w UE w oparciu przede wszystkim o doświadczenia dużych banków zachodnioeuropejskich i poziom ryzyka związanego z ich funkcjonowaniem. Jednocześnie niepokoi swoista „nadgorliwość” urzędników, którzy chcą wdrażać rozwiązania idące dalej, niż wymaga tego Unia Europejska.

Na marginesie prac nad przymusową likwidacją instytucji finansowych warto ponownie rozważyć także docelową konstrukcję i uprawnienia organów nadzoru nad rynkiem finansowym. W 2006 r., gdy PiS tworzyło Komisję Nadzoru Finansowego, intencją było skoncentrowanie całości krajowych uprawnień nadzorczych w stosunku do instytucji finansowych w jednym ręku. Może warto powrócić do tej koncepcji i powierzyć KNF rolę nie tylko organu mikroostrożnościowego, jak to ma miejsce obecnie, ale także organu nadzoru makroostrożnościowego (w składzie Komisji jest i przedstawiciel ministra finansów, i przedstawiciel prezesa Narodowego Banku Polskiego) i organu przymusowej restrukturyzacji (w takiej sytuacji BFG wykonywałby tylko decyzje KNF). Także uprawnienia związane z ochroną interesów konsumentów – klientów instytucji finansowych – powinny zostać skoncentrowane w rękach Komisji.

Dyskusja o regulacjach dotyczących instytucji finansowych nie może bowiem pomijać kształtu nadzoru nad nimi i takiej jego konstrukcji, by był on najbardziej efektywny i skuteczny. Regulacja ta powinna zapewnić koncentrację uprawnień, ale i odpowiedzialności w jednym organie, a nie ich rozproszenie w szeregu podmiotów, jak to jest realizowane i planowane obecnie.