Wasze ulice, nasza gospodarka

opublikowano: 3 czerwca 2016
Wasze ulice, nasza gospodarka lupa lupa
Jednym z najistotniejszych czynników ryzyka przy sporządzaniu prognoz gospodarczych jest temperatura i jakość sporu politycznego w Polsce. Na zdjęciu wspólna manifestacja partii opozycyjnych i Komitetu Obrony Demokracji, Warszawa 7 maja 2016 r.

Poza areną kłótni o audyt rządów PO-PSL, trwa uzgadnianie prognoz i dokumentów, by proces konwergencji przyniósł pozytywne skutki

Jakiekolwiek było zapotrzebowanie polityczne na audyt, pojawiły się w nim fakty, które skłaniają do refleksji. Oczywiście, często przytaczane przez ministrów PiS dane – przynajmniej te ze sfery gospodarczej – były dobrze znane.
Informacja, której udzielił minister finansów, o spadku wpływów podatkowych do budżetu o 3,2 proc. PKB, czyli ok. 60 mld zł, jest łatwo dostępna. Trudniej wyliczyć i udowadniać wprost straty firm w wyniku opóźnień we wprowadzeniu dyrektywy MIFID, ale sam fakt opóźnienia rządu PO-PSL w tej kwestii nie podlega żadnej dyskusji. Podobnie informacje ministra Mateusza Morawieckiego, choć krytyczne, są oczywiste i zawarte w jego programie.
Przekaz audytu w formie publicystycznej można sprowadzić do takiego oto zapisu: rozwijaliśmy się przez ostatnie osiem lat w oparciu o wzrost długu publicznego. Podczas rządów PO-PSL dług publiczny wzrósł o 80 mld zł, czyli o ponad 100 proc. W czasie poprzednich rządów wyjechało za granicę 2-3 mln Polaków, zaś dzietność w Polsce jest jedną z najniższych na świecie. Dwie trzecie eksportu Polski tworzone jest przez podmioty zagraniczne. Brak reform, trwanie, odsuwanie i nierozwiązywanie problemów, tolerowanie patologii, bierne obserwowanie negatywnych trendów, to główne zarzuty.
Protesty polityków poprzedniej koalicji, łącznie z twitterowym komentarzem obecnego przewodniczącego Rady Europejskiej, Donalda Tuska („są trzy prawdy: świento prowda, tys prowda i audyt”), należały do sfery dość prostego public relations i były obroną kiepską, więc nie przyczyniły się do uruchomienia poważnej dyskusji. Błędem z kolei rządu Prawa i Sprawiedliwości był brak dokumentu, który by zawierał wystąpienia ministrów w formie pisemnej.
Audyt, gdy odejmie się logikę sporu politycznego, jest ważnym elementem krytyki dotychczasowego systemu sprawowania władzy. Poza nim, bez fanfar odbywa się swoista mediacja między najważniejszymi dokumentami gospodarczymi. Takimi są obecnie Wieloletni Plan Finansowy Państwa, przyjęty pod koniec kwietnia przez rząd, który w dużej mierze odpowiada na zalecenia Unii Europejskiej, oraz Plan Odpowiedzialnego Rozwoju (plan Morawieckiego), który ma realizować aspiracje obecnej koalicji.
Fakt uzgadniania tych dokumentów może mieć uspokajający wpływ na inwestorów, jak i na agencje ratingowe. Już miał, wydaje się, wpływ na agencję Moody’s, która pozostawiła polski rating na niezmienionym poziomie (A2, szósty stopień na 21 możliwych), choć postanowiła dać wyraz ostrożnym obawom, by zmienić jego tzw. perspektywę z neutralnej na negatywną.
 

Plan i instrukcje
 
Trudno uniknąć wrażenia, że planowanie gospodarcze jest męką polegającą na znalezieniu własnej ścieżki pomiędzy dokumentami, których wytyczne działanie to mocno ograniczają. Krajowe i europejskie wymogi fiskalne, a w szczególności przestrzeganie stabilizującej reguły wydatkowej, istotnie zmniejszają pole manewru. Wieloletni Plan Finansowy Państwa jest sporządzany na podstawie art. 104 ustawy o finansach publicznych i obejmuje dwie części: program konwergencji oraz określenie celów głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji. Przypomnijmy logikę jego tworzenia, by później ukazać, wobec jakich wyzwań stanie władza polityczna.
Państwa członkowskie Unii Europejskiej przedkładają co roku Komisji Europejskiej i Radzie Ecofin aktualizacje programów stabilności lub konwergencji. Na podstawie analizy tych dokumentów Rada Ecofin wydaje następnie zalecenia dla polityk gospodarczych państw członkowskich, które należy uwzględnić przy projektowaniu budżetów na kolejny rok.
Do ubiegłorocznej aktualizacji Programu konwergencji Rada Ecofin zaleciła Polsce: ograniczenie deficytu strukturalnego po 0,5 pkt. proc. PKB w 2015 r. i 2016 r.; ustanowienie niezależnej rady fiskalnej oraz poszerzenie bazy podatkowej, w szczególności poprzez ograniczenie stosowania rozbudowanego systemu obniżonych stawek podatku VAT.
Program konwergencji przedstawia stan wdrożenia rekomendacji sformułowanych przez Radę Ecofin do Programu z poprzedniego roku. Prezentuje on ponadto średniookresową prognozę sytuacji gospodarczej Polski i jej finansów publicznych do 2019 r. Dokument opracowano zgodnie z rozporządzeniem Rady, mającym wzmocnić nadzór pozycji budżetowych oraz nadzór i koordynację polityk gospodarczych oraz zgodnie z zatwierdzonymi przed trzema laty wytycznymi dotyczącymi programów stabilności i konwergencji państw członkowskich UE. Polski program będzie podstawą przygotowania projektu ustawy budżetowej na rok 2017. Trzeba przypomnieć, że program powstawał równolegle z tegoroczną edycją Krajowego Programu Reform (KPR), zawierającego m.in. przegląd reform strukturalnych służących spełnieniu przez Polskę celów unijnej strategii Europa 2020 oraz zaleceń Rady sformułowanych na podstawie analizy KPR z 2015 r.
 

Plan jako miejsce akcji
 
„Utrzymanie stabilności finansów publicznych” przy jednoczesnym „wspieraniu inkluzywnego wzrostu gospodarczego”, jako cel polityki budżetowej, powtarza się jak mantra w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa, czasami co stronę. Porównajmy to z celem prezentowanym w planie Morawieckiego: uwolnienie własnego potencjału dla odpowiedzialnego rozwoju Polski i podniesienia jakości życia Polaków. Nie trzeba na siłę szukać sprzeczności pomiędzy tymi sformułowaniami. Inkluzywny, jak się trzeba domyślać, to obejmujący jak największą liczbę aktorów, sfer, miejsc czy ogółu obywateli; z drugiej strony śmiały Plan na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju nie może rozsadzać granic finansowego rozsądku. Jest jednak miejsce na zadawanie pytań.
Plan na razie tylko cząstkowo odpowiada, jak wprowadzić w życie obniżenie wieku emerytalnego i uwolnienie większej kwoty wolnej od podatku. Wszystko jest możliwe: należy wprowadzić inne priorytety dotyczące wydatków lub wprowadzić szereg działań po stronie dochodowej. A może nie obniżać stawek VAT w roku 2017? Zgodnie z art. 146a aktualnie obowiązującej ustawy o podatku od towarów i usług, najwyższa stawka VAT w wysokości 23 proc. oraz najniższa w wysokości 8 proc. obowiązują do końca 2016 r.
Wróćmy jednak do tego, co najważniejsze. Do warunków, w których będzie realizowany plan Morawieckiego. Prognozuje się, że relacja dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB w latach 2016-17 osiągnie 39 proc. i pozostanie na zbliżonym poziomie do odnotowanej w 2015 r. (38,9 proc.), a w latach 2018-19 wzrośnie do 39,4 proc. Wzrost poziomu dochodów podatkowych w relacji do PKB będzie wynikiem wprowadzenia dwóch nowych podatków sektorowych oraz działań uszczelniających system podatkowy.
Z kolei relacja wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB ukształtuje się w 2016 r. na poziomie 41,6 proc. PKB, tj. o ok. 0,1 pkt. proc. wyższym niż w 2015 r. W kolejnych latach stosunek ten ukształtuje się odpowiednio na poziomie 41,9, 41,4 i 40,7 proc. W efekcie do 2019 r. nastąpi ograniczenie relacji wydatków do PKB o ok. 1,4 pkt. proc. Poziom wydatków w horyzoncie prognozy nie przekracza kwot implikowanych przez stabilizującą regułę wydatkową.
W efekcie w scenariuszu bazowym Programu prognozuje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2016 r. wyniesie 2,6 proc. PKB, a w kolejnych latach odpowiednio 2,9 proc. PKB, 2,0 proc. PKB i 1,3 proc. PKB. Kształtowanie się deficytu w 2016 r. i 2017 r. jest wynikiem realizacji reform nowego rządu w warunkach należącej do najwyższych w UE luki podatkowej wynikającej z oszustw i niskiej wydajności administracji podatkowej, zastanej przez nowy rząd. W Programie czytamy, że zwiększenie wydajności podatkowej będzie stopniowe, gwałtowne dostosowanie polityki wydatkowej do erozji wpływów podatkowych (która pogłębiała się przez wiele lat) wywołałoby zbyt duże zakłócenia w realizacji polityki społeczno-gospodarczej, a w rezultacie mogłoby pogłębić problemy fiskalne, równocześnie zwiększając poziom wykluczenia społecznego. Reformy wspierające politykę prorodzinną nie mogą być odkładane na przyszłość z uwagi na narosłe istotne czynniki ryzyka demograficznego.
O luce podatkowej, w której przychodzi wdrażać reformy, trzeba dodać jeszcze kilka uwag. W Polsce w 2015 r. w porównaniu z 2007 r., pomimo relatywnie dobrej sytuacji makroekonomicznej, relacja dochodów podatkowych do PKB uległa znaczącemu zmniejszeniu. Co istotne, 2/3 tego spadku (tj. 1,9 pkt. proc. PKB) było spowodowane negatywnymi tendencjami w obszarze podatków pośrednich (głównie VAT i akcyza). Jedynie w dwóch krajach UE zanotowano głębszy spadek relacji podatków pośrednich do PKB – w Irlandii o 2,3 pkt. proc. PKB i na Cyprze o 2,5 pkt. proc. PKB. Co ważne, spadek relacji podatków pośrednich do PKB w Polsce miał miejsce mimo wzrostu stawek VAT o 1 pkt proc. od 2011 r. Dane odnoszące się do podstawowych podatków centralnych w ujęciu kasowym (podatków będących dochodami budżetu centralnego wraz z udziałami jednostek samorządu terytorialnego w PIT i CIT) wskazują, że spadek relacji tych wpływów do PKB był jeszcze większy i osiągnął 3,2 pkt. proc. PKB, co w warunkach 2015 r. oznacza blisko 60 mld zł. To ta sama liczba, którą wymienił w audycie rządów PO-PSL minister finansów Paweł Szałamacha.
Dzień po audycie sejm zagłosował za nowelizacją ordynacji podatkowej. Tzw. klauzula obejścia prawa podatkowego ma uniemożliwić firmom dokonywanie sztucznych i niemających uzasadnienia gospodarczego czynności, za pomocą których próbowałyby ominąć przepisy i osiągnąć korzyści podatkowe.
 
Marsz i taniec
 
Rok 2019 wyznacza naturalny horyzont Wieloletniego Planu Finansowego (WPF), przy czym jest to ostatni rok tej kadencji rządów Prawa i Sprawiedliwości, ale plan Morawieckiego operuje rokiem 2030, w którym polski PKB per capita zrówna się z PKB Unii Europejskiej. W roku 2020 mamy osiągnąć takie cele, jak osiągnięcie w PKB na głowę wielkości 79 proc. „unijnej”, wskaźnik zagrożenia ubóstwem relatywnym ma spaść poniżej 15,5 proc., polskie inwestycje zagraniczne mają wzrosnąć o 70 proc., udział inwestycji w PKB ma przekroczyć 25 proc., zaś udział wydatków na badania i rozwój zwiększyć się z 0,8 do 2 proc. PKB. Wzrost eksportu, jak i wzrost produkcji przemysłowej, ma być większy od wzrostu PKB, wzrost kredytu dla firm ma być większy niż dla gospodarstw domowych, liczba dużych i średnich firm ma przekroczyć 22 tys. Oba dokumenty, mimo że zbliżyły się do siebie, operują innymi horyzontami czasowymi i celami. Są też realistyczne i biorą pod uwagę zarówno wytyczne UE, jak i perspektywy agencji ratingowych.
Są ekonomiści, którzy uważają, że można i należy rozpychać gorset krajowych i europejskich wymogów fiskalnych. W przypadku tych pierwszych, próbując się odwołać do innych metod rachunkowych, które obejmowałyby aktywa i zobowiązania, a nie jak w rachunku budżetowym, jedynie dochody i wydatki. Po to, by zarządzać gospodarką, trzeba znać wartość jej aktywów. W przypadku wymogów europejskich, będąc wyposażonym w inne metody liczenia, trzeba odwołać się do gospodarczej dyplomacji. Pozytywne efekty nie są niemożliwe. Ten dialog należy do obowiązków szefów procesu rozwoju.
UE zaleca ograniczenie do minimum cięć w inwestycjach infrastrukturalnych i w tej części sprzyja planowi Morawieckiego. Czy nie istnieją ryzyka? Oczywiście, istnieją. By je nazwać, można sięgnąć do kolejnego dokumentu, prognoz Komisji Europejskiej. Do nich trzeba zaliczyć głębsze od oczekiwanego spowolnienie wzrostu w Chinach, większy wpływ niepewności związany z konfliktami geopolitycznymi, konieczność redukcji zadłużenia sektora przedsiębiorstw w niektórych krajach członkowskich, ograniczenie konsumpcji i problemy migracyjne. Ale przed nimi stoi cała Europa. Oczywiście, ryzykiem jest też temperatura i jakość sporu politycznego w Polsce. Trzeba pamiętać, że jego istotna, choć żmudna część powinna się odbywać bez specjalistów od PR, w oparciu o dokumenty. Być może w przestrzeni publicznej powinna się pojawić instytucja, która mówi o rzeczywistości wyłącznie językiem ekonomicznym i pozbawionym emocji.
Planowanie tym różni się od marzeń politycznych (dzisiaj głównie opozycji), czym marsz od tańca. Ten cytat wydaje się na miejscu w połowie roku 2016. Można by trawestować XIX-w. cytat „wasze ulice, nasze kamienice”, ale tylko po to, żeby wskazać, jakie spektrum zagadnień jest dzisiaj naprawdę istotne.

Autor: Paweł Badzio

Zapraszamy do czerwcowego wydania "Gazety Bankowej"
Zobacz także: Złoty kończy rajd
Komentarze (0)
Dodająć komentarz, akceptujesz regulamin forum.
dodaj komentarz
 
 

obecnie brak komentarzy, zapraszamy do komentowania.

 

Zaloguj się, by uzyskać dostęp do unikatowych treści oraz cotygodniowego newslettera z informacjami na temat najnowszego wydania

Zarejestruj się | Zapomniałem hasła